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(Heft 3/2017)
Die Stadt Köln ist mit dem Stadtverschönerungsprogramm und „Win-Win“ erfolgreich

Öffentliche Investition und Beschäftigungsförderung

Die kommunale Beschäftigungsförderung in Köln hat eine lange Geschichte. Die gleichnamige Abteilung der Stadt wurde Anfang der 1990er Jahre gegründet. Das „Stadtverschönerungsprogramm“, das erste kommunale Beschäftigungsförderungsprogramm der Stadt, ins Leben gerufen vor dem Hintergrund der aufkommenden Jugendarbeitslosigkeit, existiert sogar schon seit 1983. Der Leitgedanke schon damals: Es ist besser, Geld in Beschäftigung und Aktivierung zu stecken, als Arbeitslosigkeit zu finanzieren.

Und eine weitere Idee steckte hinter dieser Initiative: Eine Großstadt, die jährlich hunderte Millionen in Infrastruktur und Dienstleistungen investiert – investieren muss, um handlungsfähig zu bleiben, – könnte doch mit einem Teil dieser Aufträge auch Langzeitarbeitslose betrauen. Dann hätte man quasi zwei Fliegen mit einer Klappe geschlagen: Die städtische Infrastruktur wird verbessert und gleichzeitig werden arbeitslose Menschen beschäftigt, qualifiziert und damit an den ersten Arbeitsmarkt herangeführt. Außerdem kann die Stadt so auch noch Sozialausgaben einsparen.

Allerdings gilt es dabei, einige Schwierigkeiten zu umschiffen. Denn das Vergaberecht lässt aus Gründen der Wettbewerbsneutralität eine gezielte Beauftragung bestimmter Zielgruppen nicht einfach so zu, und Programme der Arbeitsverwaltung für Langzeitarbeitslose, wie zum Beispiel Arbeitsgelegenheiten (AGH), schließen Qualifizierungsanteile ausdrücklich aus. In Köln fanden die Arbeitsmarktakteuer aber auch dafür eine Lösung.

Das Stadtverschönerungsprogramm startete mit einem Etat von rund sieben Millionen D-Mark und über 800 Teilnehmenden. Der Rat der Stadt wählte zur Umsetzung des Programms zunächst vier Träger aus, die sich schon zuvor für Jugendliche engagiert hatten, nämlich der Ehrenfelder Verein für Arbeit und Qualifizierung (EVA gGmbH), den Internationalen Bund Arbeitsprojekt (IB), die Jugendhilfe Köln e. V. und die Ökobau gGmbH. Später kamen noch die städtische Kölner Gesellschaft für Arbeits- und Berufsförderung hinzu sowie der Zug um Zug e. V.

Der Ansatz im Stadtverschönerungsprogramm ist kurz gefasst folgender: Jobcenter wählen Teilnehmende im SGB II-Leis­tungsbezug aus. Beschäftigungsträger beschäftigen und qualifizieren die Teilnehmenden auf der Basis von AGHs, teilweise auch auf der Basis anderer Förderinstrumente. Die Arbeitsmarktförderung der Stadt finanziert die Qualifizierung der Teilnehmenden, akquiriert die Aufträge, stellt also sicher, dass die sechs Träger, die per Ratsbeschluss im Stadtverschönerungsprogramm tätig sind, ihren Beschäftigungs- und Qualifizierungsauftrag im Rahmen dieser Projekte auch wahrnehmen können und begleitet die Projekte bis zur Bauabnahme, unter anderem mit eigenen Architekten.

Abteilung Arbeitsmarktförderung akquiriert städtische Aufträge
 

Jörg Gerhards, der bei der kommunalen Arbeitsmarktförderung für das Stadtverschönerungsprogramm zuständig ist, verbringt also einen Teil seiner Arbeitszeit damit, bei den verschiedenen Dienststellen der Stadt anzufragen, ob sie Arbeiten zu vergeben haben, die für das Stadtverschönerungsprogramm geeignet sind. Er steht in engem Kontakt mit den Trägern, kennt genau deren Strukturen, weiß, welche Arbeitsgruppen es bei welchem Träger gibt, in welchen Gewerken sie Menschen beschäftigen und qualifizieren können und vor allem auch, wo zurzeit Kapazitäten frei sind. Auf dieser Grundlage akquiriert er die städtischen Aufträge. Nach einem Ratsbeschluss können die Aufträge dann in „freihändiger Einzelvergabe“, also ohne öffentliche Ausschreibung, vergeben werden.

Die Träger decken zahlreiche Gewerke ab. So gehören zum Portfolio der EVA gGmbH Maler- und Metallarbeiten sowie Garten- und Landschaftsbau. Der Zug um Zug e. V. ist im Stadtverschönerungsprogramm mit seiner Textil- und seiner Holzwerkstatt aktiv. Beim Internationalen Bund werden AGH-Teilnehmende im Garten- und Landschaftsbau, in einer Malerwerkstatt, in der Grünpflege, in der Kantine und der Verwaltung eingesetzt. Die Qualifizierungs- und Beschäftigungsträger vermitteln den Teilnehmenden durch fachliche Schulung und Qualifizierung sowie Beschäftigung in verschiedenen Gewerken und Tätigkeitsbereichen wichtige handwerkliche Kompetenzen.

Darüber hinaus entstehen durch die Teilnahme am Stadtverschönerungsprogramm soziale Kontakte und auch Kontakte zu potenziellen Arbeitgebern. Wichtig ist, dass die Teilnehmerinnen und Teilnehmer nicht in einer künstlichen Übungsumgebung lernen, sondern auf realen Baustellen in öffentlichen und sozialen Einrichtungen wie zum Beispiel Schulen und Kindertagesstätten, Parkanlagen oder gemeinnützigen Vereinen. Dort erleben sie den „echten“ Arbeitsalltag mit seinen vielschichtigen Herausforderungen.

Ein solches Programm funktioniere letztendlich aber nur, wenn die Qualität der Arbeiten stimme und die Kunden mit den ausgeführten Arbeiten zufrieden seien, sagt Jörg Gerhards. Und das sei der Fall. „Die Zufriedenheit ist sogar meistens höher, als wenn Firmen des ersten Arbeitsmarktes für die gleichen Gewerke tätig werden.“ Und auch die Bildungsträger zeigen sich mit dem Stadtverschönerungsprogramm sehr zufrieden. „Im Rahmen des Programms können die Teilnehmenden produktiv und sinnvoll tätig werden, was bei anderen Vergabemaßnahmen nicht mehr möglich ist“, sagt Dr. Martin Schmitz, Geschäftsführer beim Zug um Zug e. V. „Dass das Programm nicht nur eine kurzfristige Spielwiese ist, sondern eine langfristige, verlässliche Maßnahme, ist für alle Beteiligten gut.“

Gabriele Schulze, Geschäftsführerin der EVA gGmbH, sieht es als besonders wichtig an, dass man den Teilnehmenden durch den Qualifizierungsanteil in dem Programm ein neues Selbstwertgefühl vermitteln kann. „Gerade wenn junge Leute erkennen, dass die Tätigkeiten, die sie gelernt haben, ein Weg sind, auf dem sie weitergehen können, ist das ein ungeheurer Gewinn.“

Diesen Qualifizierungsanteil, der in AGH gesetzlich aktuell eigentlich nicht vorgesehen ist, bezahlt die Stadt Köln und ergänzt damit die vom Jobcenter finanzierten AGH. Während AGH normalerweise auf ein halbes Jahr befristet sind, können sie darüber hinaus im Rahmen des Stadtverschönerungsprogramms auf bis zu zwei Jahre ausgedehnt werden. Dazu haben Jobcenter und Stadt einen Kooperationsvertrag geschlossen. Für jedes Projekt gibt es eine gemeinsame Kalkulation.

Arbeitskreis Zusätzlichkeit
 

Ein wichtiges Kriterium bei der Auftragsvergabe: Es müssen Arbeiten sein, die das Prädikat „zusätzlich“ verdienen, also Arbeiten, die man nicht an die freie Wirtschaft vergeben würde. „Das ist der besondere Balanceakt unserer Arbeit“, sagt Jörg Gerhards. „Auf der einen Seite die Kammern, die genau auf diese Zusätzlichkeit achten. Auf der anderen Seite die Träger, die durchgängig Qualifizierungs- und Beschäftigungsfelder erwarten.“

Wie aber ist die Zusätzlichkeit genau definiert? Während früher im Rahmen von AB-Maßnahmen die Arbeiten auch einfach vorgezogen sein konnten, zum Beispiel, wenn Anstriche aus Schönheitsgründen früher durchgeführt wurden, als turnusmäßig geplant, ist das bei AGH heute nicht mehr zulässig. Heute ist die Zusätzlichkeit je nach Förderprogramm unterschiedlich definiert. Dabei werden bei AGH die strengsten Kriterien angelegt. „Sie sind so eng gefasst, dass die Arbeit im Grunde genommen überflüssig sein muss“, sagt Sigrid Gramm, Abteilungsleiterin der kommunalen Arbeitsmarktförderung.

In Köln wacht darüber der „Arbeitskreis Zusätzlichkeit“, der aus Vertretern der Arbeitsmarktpartner, Handwerkskammer, Kreishandwerkerschaft, IHK, Gewerkschaftsvertretung, Jobcenter, Agentur für Arbeit, Gesamtpersonalrat der Stadt und den wirtschaftspolitischen Sprechern der Ratsfraktionen besteht. Dieser Arbeitskreis ist bisher bundesweit einmalig. Er begutachtet jede einzelne AGH, die Träger in Köln beantragen. Für jede dieser AGH muss sehr detailliert beschrieben werden, woraus die Tätigkeit besteht: Gewerk, Baustelle, Arbeitsstelle, Einsatzort, Arbeitsumfang, Aufgabengebiet. Der Arbeitskreis Zusätzlichkeit bewertet dann die Wettbewerbsneutralität jeder AGH. Es gibt keine AGH gegen sein Votum.

„Wenn eine Wand in einem Kindergarten weiß gestrichen wird, ist das ein Erhaltungsaufwand, der nicht als zusätzlich definiert ist. Wenn die Wand mit bunten Blümchen hübscher gestaltet wird, also etwas gemacht wird, was eigentlich nicht unbedingt notwendig ist, ist das zusätzlich und wird dann auch akzeptiert“, gibt Sigrid Gramm ein praktisches Beispiel.

Restaurierung denkmalgeschützter Objekte
 

Das Prinzip der Zusätzlichkeit gilt generell auch für das im Jahr 2008 aus der Taufe gehobene Programm „Win-Win für Köln“, bei dem es darum geht, denkmalgeschützte Objekte im Eigentum der Stadt für die öffentliche Nutzung wieder herzurichten. Das geschieht unter Einbeziehung des ersten Arbeitsmarktes, also von Unternehmen der freien Wirtschaft, denn die Träger können nicht alle Baugewerke abdecken. Insgesamt stellt die Stadt 4,5 Millionen Euro für dieses Programm zu Verfügung.

Auch hier sind Langzeitarbeitslose im Rahmen von AGH im Einsatz, auch hier werden sie nicht nur beschäftigt, sondern auch qualifiziert.

Der Begriff der Zusätzlichkeit ist weiter gefasst. „Im Rahmen von „Win-Win für Köln“ ist die Zusätzlichkeit grundsätzlich gegeben, weil ansonsten viele dieser denkmalgeschützten Objekte in ihrem schlechten Zustand verbleiben würden und die Stadt nur das Allernotwendigste zu ihrem Erhalt täte“, erklärt Sigrid Gramm. Alle Projekte im Rahmen von Win-Win sind in puncto Zusätzlichkeit also unbedenklich.

Während es sich im Rahmen des Stadtverschönerungsprogramms mehr um kleinere Arbeiten handelt, die mehr oder weniger im Verborgenen ablaufen, geht es bei „Win-Win für Köln“ um öffentlich bekannte Objekte mit einer gewissen Strahlkraft. Zurzeit wird zum Beispiel am Rheinpark-Cafe auf dem ehemaligen Bundesgartenschaugelände und am Thurner Hof, einem dreigeschossigen Fachwerkhaus aus dem 16. Jahrhundert in Köln-Dellbrück, gearbeitet.

Solche Projekte bieten ein breites Spektrum an Gewerken, in denen die Teilnehmenden qualifiziert werden können. Die Arbeiten am Thurner Hof umfassen zum Beispiel die Entkernung des Herrenhauses, die Sanierung der tragenden Elemente, den Einbau neuer Heizungs-, Sanitär- und Elektroanlagen, eine komplette Renovierung mit neuen Bodenbelägen und Wandanstrichen und die Restaurierung der Fassade. Dach und Fenster erhalten einen Wärmeschutz, im Außenbereich wird eine neue Rettungszufahrt angelegt. Zu den Restaurierungsarbeiten im Rheinpark Café gehören die Entkernung sowie die Schadstoffbeseitigung im Objekt, der Einbau eines Aufzugs zur barrierefreien Nutzung, die Erneuerung aller sanitären Einrichtungen sowie der Gebäudetechnik, Heizung, Brandschutz und Wärmedämmung. Außerdem werden die Räume durch Teilungsmöglichkeiten sowie die Verbesserung der Gestaltung aller Außenterrassen vielseitig nutzbar gemacht.

Nach Abschluss der Sanierungsmaßnahmen wird ein ganzjähriger Betrieb des Cafés möglich sein, in dessen Rahmen auch für die Zukunft die Qualifizierung und Beschäftigung von arbeitslosen Menschen vorgesehen ist. Das Rheinpark-Café ist somit das erste WIN-WIN Projekt, das nach Abschluss der Baumaßnahmen als dauerhaftes Beschäftigungsförderungsprojekt erhalten bleibt.

„Win-Win bedeutet, dass auf der einen Seite die Langzeitarbeitslosen Gewinner sind, die in den Projekten qualifiziert werden, auf der anderen Seit ist auch die Stadt Köln mit ihren Bürgerinnen und Bürgern Gewinner, die danach diese Objekte wieder nutzen kann“, so Jörg Gerhards. Darüber hinaus profitieren auch die Unternehmen des ersten Arbeitsmarktes, die aus diesem Programm Aufträge, zum Beispiel im Sanitär- und Elektrobereich, über normale Ausschreibungsverfahren bekommen, die die Stadt ohne das Programm zur Arbeitsmarktförderung nicht vergeben hätte.

Insgesamt machten die an die Träger vergebenen Aufträge im Rahmen des Stadtverschönerungsprogramms und Win-Win deutlich unter einem Prozent des gesamten Auftragsvolumens der Stadt Köln an das Bauwesen aus, verdeutlicht Jörg Gerhards. Deshalb sei auch kein Murren der Maler-Innung oder anderer Branchen zu vernehmen, wenn es um diese Programme gehe. Darüber hinaus seien viele der Arbeiten für Unternehmen des ersten Arbeitsmarktes vom Umfang oder den Rahmenbedingungen einfach nicht interessant. Das ist auch die Erfahrung von Dr. Martin Schmitz. „Real nehmen wir niemandem Arbeit weg. Für die Aufträge, die an uns vergeben werden, gibt es keine anderen Bewerber – oder nur solche, die sich durch unzulängliche Arbeiten bei früheren Projekten selbst disqualifiziert haben.“

Neues kommunales Beschäftigungsförderungsprogramm
 

Vor dem Hintergrund, dass selbst in Zeiten einer sehr guten Konjunktur eine Verfestigung der sogenannten Sockelarbeitslosigkeit zu beobachten ist und dass das Stadtverschönerungsprogramm in den letzten Jahren auf einen Umfang von ca. 720.000 Euro bei aktuell rund 300 Teilnehmenden gekürzt wurde, hat die Stadt Köln Ende des vergangenen Jahres ein neues „Kommunales Beschäftigungsförderungsprogramm“ auf den Weg gebracht. „Die Idee dabei ist, Mittel aus dem Sozialhilfeetat, konkret aus den Kosten der Unterkunft, umzuschichten und damit Arbeit statt Arbeitslosigkeit zu finanzieren“, erklärt Sigrid Gramm. Dieses Programm ist im vergangenen halben Jahr unter Federführung des Amtes für Wirtschaftsförderung entwickelt worden. Hilfe leistet eine Lenkungsgruppe, zu der innerstädtische Experten, die Kammern, aber auch erfahrene Beschäftigungsträger gehören.

Drei unterschiedliche Strategien sieht das neue Programm vor. Die erste: Die Stadt oder die Kölner Gesellschaft für Arbeits- und Berufsförderung (KGAB) stellt selber Menschen ein, die Aufgaben übernehmen, die die Stadt normalerweise durchführt – z. B. Grünflächenpflege. Die zweite: Die Stadt schreibt Arbeiten, ähnlich wie beim Win-Win-Programm aus, es müssen aber soziale Aspekte berücksichtigt werden. Dieser neue Ansatz könnte also darin bestehen, Unternehmen des ersten Arbeitsmarktes dabei finanziell zu unterstützen, bisherige SGB II-Beziehende einzustellen und sozialversicherungspflichtig zu beschäftigen. Die Vergabe von Aufträgen der Stadt wäre dann an dieses Modell gebunden. Als dritte Strategie bleibt für die Personengruppen, die man auf andere Weise nicht vermitteln kann, die Einbeziehung von Beschäftigungsträgern.

„Wichtig ist uns, dass ein Coaching mitgedacht wird“, sagt Sigrid Gramm. „Wir wissen zum Beispiel aus anderen Programmen, z. B. aus dem ÖgB-NRW-Programm, dass Menschen, die in Beschäftigung in den ersten Arbeitsmarkt vermittelt sind, gerade in der Anfangsphase eine Begleitung brauchen, um sich zu stabilisieren. Und auch, dass Arbeitgeber ebenfalls eine Begleitung brauchen, weil sie mit diesem besonderen Personenkreis nicht immer umgehen können und das Arbeitsverhältnis nicht selten an den ersten auftauchenden kleinen Problemen scheitert.“

Die Mittel für das neue kommunale Beschäftigungsförderungsprogramm sollen im September per Ratsbeschluss zur Verfügung gestellt werden. Die Zielgröße, die das Wirtschaftsförderungsamt im Auge hat, liegt bei 3 Millionen Euro pro Jahr, entsprechend etwa einem Prozent des Etats, den die Stadt jährlich für die Kosten der Unterkunft zur Verfügung stellt. Mit diesem Geld sollen vor allem die Lohnkostenzuschüsse und die Coaching-Maßnahmen finanziert werden.

Unter den Personen, die seit Längerem ohne Beschäftigung sind, seien Kompetenzen vorhanden, die in der Region vor dem Hintergrund des Fachkräftebedarfs dringend benötigt würden, sagt Christopher Meier, Geschäftsführer im Geschäftsbereich Aus- und Weiterbildung der Industrie- und Handelskammer zu Köln (IHK.) Allerdings in erster Linie dann, wenn sie für die Unternehmen passgenau qualifiziert würden. Der Schwerpunkt müsse dabei auf abschlussorientierten bzw. berufsanschlussfähigen (Teil-)Qualifikationen liegen. Entsprechende Ansätze seien vielversprechend (s. Interview mit Jobcenter-Geschäftsführer Olaf Wagner zum Thema „Kölner Bildungsmodell“, Seite 29 ff.).

Christopher Meier sowie der Hauptgeschäftsführer der Handwerkskammer zu Köln, Dr. Ortwin Weltrich, glauben sogar, dass nur eine abgeschlossene Berufsausbildung die dauerhafte Integration in den Arbeitsmarkt gewährleisten kann. Arbeitsstellen für Helfer werden nach ihrer Einschätzung an Bedeutung verlieren. Im Hinblick auf den künftigen Fachkräftebedarf seien die Berufsfelder Bauhaupt- und Baunebengewerbe (einschließlich Holz), Metallgewerbe, Logis­tik, Handel und Gastronomie für systematische zertifizierte Teilqualifikationen bis hin zu einem Berufsabschluss geeignet.

Sie sprechen damit das im Rahmen des Bündnisses für Arbeit mit dem Jobcenter entwickelte „Kölner Bildungsmodell“ an. Die Teilnehmenden werden über AVGS (Aktivierungs- und Vermittlungsgutscheine) und Bildungsgutscheine gefördert. Es handelt sich um einen modularen Ansatz. Die Teilnehmenden erwerben bei Arbeitgebern des ersten Arbeitsmarktes über einen längeren Zeitraum von den Kammern zertifizierte Teilqualifikationen, die im Idealfall bis zu einem vollwertigen Berufsabschluss führen können. Die Erfolge, die man bisher im Rahmen des „Kölner Bildungsmodells“ erzielt hat, stimmen Dr. Ortwin Weltrich optimis­tisch. Inzwischen haben die ersten Teilnehmer ihre Gesellenprüfungen bestanden, im Juli 2017 erhielten rund 50 Teilnehmerinnen und Teilnehmer ihr Zertifikat für bestandene Ausbildungsbausteine. Für Christopher Meier ein Beleg dafür, dass sich die Zusammenarbeit im Netzwerk der Arbeitsmarktpartner in Köln äußerst erfolgreich gestaltet. „Eine eng verzahnte Kooperation ist bei der Integration von Menschen, die es schwerer haben – beispielsweise, weil sie seit Längerem ohne Beschäftigung sind –, aber auch notwendig.“

Nichtsdestotrotz sprechen sich sowohl die städtische Beschäftigungsförderung also auch die Bildungsträger für eine dauerhafte öffentliche Förderung eines zweiten Arbeitsmarktes aus. Allein wenn man sich die Dimension der Möglichkeiten der Stadt ansehe – durch das neue Kommunale Beschäftigungsförderungsprogramm können ca. 150 bis 200 Personen gefördert werden, dem stehen zurzeit rund 22.000 langzeitarbeitslose Menschen in Köln gegenüber – sei eine umfangreiche Förderung durch Bundesmittel unbedingt wünschenswert.

Sigrid Gramm ist sich sicher: „Wenn man Größenordnungen erreichen will, die dann auch eine angemessene Wirkung in der Gesellschaft entfalten, wird das ohne eine Bundesfinanzierung oder eine andere Fokussierung der Mittel, die im Eingliederungstitel ja durchaus vorhanden sind, vielleicht auch durch eine andere Ausgestaltung der Arbeitsförderrichtlinie, nicht gelingen.“ Und weil die Wettbewerbsneutralität dann dadurch hergestellt wäre, dass jeder Arbeitgeber in Deutschland die Hilfe für diesen Personenkreis nutzen könnte, hätte sich nach Meinung von Sigrid Gramm auch endlich die leidige Diskussion über Wettbewerbsneutralität und Zusätzlichkeit erledigt.

Ansprechpartner in der G.I.B.

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h.kleinen@gib.nrw.de

Dr. Frank Nitzsche
Tel.: 02041 767-157
f.nitzsche@gib.nrw.de

Autor

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Kontakte

Abteilungsleiterin Arbeitsmarktförderung
Amt für Wirtschaftsförderung, Köln
Sigrid Gramm, Tel.: 0221 24319
sigrid.gramm@stadt-koeln.de

Stadtverschönerungsprogramm/Win-Win für Köln
Jörg Gerhards, Tel.: 0221 221-23310
joerg.gerhards@stadt-koeln.de

Industrie- und Handelskammer zu Köln
Christopher Meier, Tel.: 0221 1640-6000
christopher.meier@koeln.ihk.de

Handwerkskammer zu Köln
Dr. jur. Ortwin Weltrich, Tel.: 0221 2022-218
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Zug um Zug e. V., Köln
Dr. Martin Schmitz, Tel.: 0221 973141-0
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